Ricorso della Regione Autonoma della Sardegna (codice fiscale
80002870923) in persona del suo Presidente dott. Ugo Cappellacci,
rappresentata e difesa, giusta procura a margine del presente atto e
in forza di delibera della Giunta regionale della Regione Autonoma
della Sardegna n. 9/1 del 23 febbraio 2012, dagli avv.ti Tiziana
Ledda (codice fiscale LDDTZN52T59B354Q; PEC:
tledda@pec.regione.sardegna.it; fax: 070.6062418) e prof. Massimo
Luciani (codice fiscale LCNMSM52L23H501G; fax: 06.697634240; PEC:
massimoluciani@ordineavvocatiroma.org), elettivamente domiciliata
presso lo studio del secondo in Roma, Via Bocca di Leone, n. 78,
contro il Presidente del Consiglio dei ministri, in persona del
Presidente del Consiglio pro tempore, a seguito e per l'annullamento
del decreto del Ministro dell'economia e delle finanze 30 dicembre
2011, recante «Aumento dell'accisa sull'energia elettrica a seguito
della cessazione dell'applicazione dell'addizionale comunale
all'accisa sull'energia elettrica nelle regioni a statuto ordinario.
(11A16869)», pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 304 del 31
dicembre 2011.
F a t t o
1. - Il presente conflitto trae origine dal decreto del Ministro
dell'economia e delle finanze 30 dicembre 2011, recante «Aumento
dell'accisa sull'energia elettrica a seguito della cessazione
dell'applicazione dell'addizionale comunale all'accisa sull'energia
elettrica nelle regioni a statuto ordinario. (11A16869)», pubblicato
nella Gazzetta Ufficiale n. 304 del 31 dicembre 2011.
Per comodita' d'esposizione e' opportuno trascrivere
integralmente l'atto impugnato:
«Il Ministro dell'economia e delle finanze,
Vista la direttiva del Consiglio 2003/96/CE del 27 ottobre 2003,
che ristruttura il quadro comunitario per la tassazione dei prodotti
energetici e dell'elettricita' nella quale si stabilisce, nei
principi giuridici posti a fondamento della medesima, che gli Stati
membri devono applicare, salvo specifiche deroghe, per ogni prodotto
sottoposto al regime armonizzato dell'accesa, un'unica aliquota
nazionale rispettosa di quella minima prevista dalla medesima
direttiva per lo specifico impiego in cui il prodotto e' utilizzato;
Visto in particolare l'articolo 1 della predetta direttiva
2003/96/CE che include tra i prodotti sottoposti al regime
dell'accesa armonizzata l'elettricita' prevedendo che gli Stati
membri dell'Unione europea tassino la stessa conformemente alle
disposizioni contenute nella medesima direttiva 2003/96/CE;
Visto il testo unico delle disposizioni legislative concernenti
le imposte sulla produzione e sui consumi e relative sanzioni penali
e amministrative, approvato con il decreto legislativo 26 ottobre
1995, n. 504 e successive modificazioni ed in particolare:
l'articolo 52, con il quale e' prevista la sottoposizione ad
accisa dell'energia elettrica;
l'Allegato I nel quale e' stabilita l'aliquota di accisa da
applicare all'energia elettrica per ogni chilowattora di energia
impiegata per qualsiasi applicazione nelle abitazioni;
Visto l'articolo 6, comma 1, lettere a) e b), del decreto-legge
28 novembre 1988, n. 511, convertito, con modificazioni, dalla legge
27 gennaio 1989, n. 20, con il quale e' istituita una addizionale
all'accisa sull'energia elettrica di cui agli articoli 52 e seguenti
del predetto decreto legislativo 26 ottobre 1995, n. 504, in favore
dei Comuni per qualsiasi uso effettuato rispettivamente nelle
abitazioni e nelle seconde case;
Vista la legge 5 maggio 2009, n. 42, con la quale si attribuisce
delega al Governo in materia di federalismo fiscale, in attuazione
dell'articolo 119 della Costituzione;
Visto l'articolo 2, comma 6, del decreto legislativo 14 marzo
2011, n. 23, con il quale si stabilisce che, a decorrere dall'anno
2012, l'addizionale all'accisa sull'energia elettrica di cui al
richiamato articolo 6, comma 1, lettere a) e b), del decreto-legge n.
511 del 1988, cessa di essere applicata nelle Regioni a statuto
ordinario ed e' corrispondentemente aumentata, nei predetti
territori, l'accisa erariale in modo tale da assicurare la
neutralita' finanziaria ai fini del rispetto dei saldi di finanza
pubblica;
Visto il predetto articolo 2, comma 6, del decreto legislativo n.
23 del 2011 che stabilisce che, con decreto del Ministro
dell'economia e delle finanze, da emanarsi entro il 31 dicembre 2011
sono stabilite le modalita' attuative di quanto stabilito dal
medesimo articolo 2, comma 6;
Considerato che le risorse derivanti dall'applicazione
dell'addizionale all'accisa sull'energia elettrica di cui
all'articolo 6, comma 1, lettere a) e b), del predetto decreto-legge
n. 511 del 1988 consumata nelle sole Regioni a Statuto ordinario,
comprensive della parte versata all'erario relativamente alle utenze
con potenza disponibile superiore a 200 kW, ammontano a 614 milioni
di euro;
Ritenuto che si rende necessario ed urgente emanare il predetto
decreto del Ministro dell'economia e delle finanze previsto
dall'articolo 2, comma 6, del decreto legislativo n. 23 del 2011
tenuto conto che, a decorrere dall'anno 2012, cessera' di essere
applicata, nelle Regioni a statuto ordinario, l'addizionale comunale
all'accisa sull'energia elettrica di cui all'articolo 6, comma 1,
lettere a) e b), del richiamato decreto-legge n. 511 del 1988 e che
nel contempo e' necessario assicurare la neutralita' finanziaria ai
fini del rispetto dei saldi di finanza pubblica;
Ritenuto che non risulta possibile, ai sensi dei principi
giuridici posti a fondamento della predetta direttiva del Consiglio
2003/96/CE, applicare aliquote di accisa sull'energia elettrica
impiegata per qualsiasi applicazione nelle abitazioni, diversificate
in relazione al luogo geografico in cui ne avviene il consumo e che
pertanto non risulterebbe coerente con il diritto comunitario la
determinazione di una aliquota di accisa sull'energia elettrica
impiegata, per il predetto uso, nelle Regioni a statuto ordinario
differente dall'aliquota applicata alla medesima energia elettrica
impiegata nelle Regioni a statuto speciale;
Ritenuto necessario rinviare alla procedura di cui all'articolo
27 della legge 5 maggio 2009, n. 42, la definizione delle modalita'
per la neutralizzazione, nei confronti delle regioni a statuto
speciale e delle province autonome di Trento e di Bolzano, delle
maggiori entrate derivanti dal presente decreto;
Decreta:
Art. 1. - Modificazioni aliquota di accisa sull'energia
elettrica.
1. L'aliquota dell'accisa sull'energia elettrica di cui
all'Allegato I al testo unico delle disposizioni legislative
concernenti le imposte sulla produzione e sui consumi approvato con
il decreto legislativo 26 ottobre 1995, n. 504, e successive
modificazioni, impiegata per qualsiasi applicazione nelle abitazioni,
e' determinata in euro 0,0227 per ogni chilowattora di energia
impiegata.
Art. 2. - Efficacia.
Il presente decreto ha effetto dal 1° gennaio 2012 e sara'
pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana».
2. - Per completezza d'esposizione si deve osservare che,
contestualmente al decreto ministeriale menzionato in epigrafe, il
Ministro dell'economia e delle finanze ha emanato il D.M. 30 dicembre
2011, recante «Aumento dell'accisa sull'energia elettrica a seguito
della soppressione dell'addizionale provinciale all'accisa
sull'energia elettrica. (11A16870)», anch'esso pubblicato nella
Gazzetta Ufficiale n. 304 del 31 dicembre 2011.
Questo secondo decreto ministeriale, in pretesa attuazione
dell'articolo 18, comma 5, del d.lgs. n. 68 del 2011, ha previsto
l'aumento, sull'intero territorio nazionale, dell'accisa erariale sul
consumo di energia elettrica, al fine di compensare la soppressione
dell'addizionale provinciale sull'accisa sull'energia elettrica nelle
(sole) Regioni a Statuto ordinario. La Giunta regionale della Regione
Autonoma della Sardegna, con delibera n. 9/2 del 23 febbraio 2012, ha
deliberato di promuovere ricorso per conflitto di attribuzione per
richiedere a codesta Ecc.ma Corte costituzionale l'annullamento anche
di tale secondo decreto, per motivi largamente analoghi a quelli che
di seguito si esporranno.
Il decreto del Ministro dell'economia e delle finanze 30 dicembre
2011, recante «Aumento dell'accisa sull'energia elettrica a seguito
della cessazione dell'applicazione dell'addizionale comunale
all'accisa sull'energia elettrica nelle regioni a statuto ordinario.
(11A16869)», pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 304 del 31
dicembre 2011, e' gravemente lesivo delle attribuzioni costituzionali
della Regione Autonoma della Sardegna e deve essere annullato per i
seguenti motivi di
D i r i t t o
Premessa.
Al fine di agevolare lo svolgimento dei motivi di ricorso senza
dover tediare codesto Ecc.mo Collegio con inutili ripetizioni, valga
di qui in avanti la precisazione che gli articoli della Costituzione
che riconoscono attribuzioni costituzionali alle Regioni ordinarie
sono richiamati ai sensi dell'art. 10 della legge costituzionale n. 3
del 2001, che estende alle Regioni a Statuto speciale le disposizioni
di maggior favore previste per le Regioni ordinarie nelle more della
revisione dei loro statuti.
1. - Violazione degli artt. 1, comma 2, 2, comma 2, 11, 12, 13,
21 e 26 della legge n. 42 del 2009 (in riferimento all'art. 2, comma
6, del d.lgs. n. 23 del 2011) e, per l'effetto, violazione degli
artt. 3, 7 e 8 dello Statuto speciale per la Sardegna (legge cost. n.
3 del 1948) e 117 (anche in riferimento alla direttiva 2003/96/CE) e
119 Cost. Il decreto ministeriale impugnato viola gli artt. 1, comma
2, 2, comma 2, 11, 12, 13, 21 e 26 della legge n. 42 del 2009 (in
riferimento all'art. 2, comma 6, del d.lgs. n. 23 del 2011) e, per
l'effetto, viola gli artt. 3, 7 e 8 dello Statuto della Regione
Sardegna e 117 e 119 Cost., in quanto detta disposizioni sulle accise
applicabili nelle Regioni a Statuto speciale (e dunque anche nei
confronti della Regione Sardegna) in pretesa attuazione di
disposizioni di legge che non trovano applicazione - appunto - alle
Regioni a Statuto speciale. In questo modo il decreto impugnato
comprime senza un valido fondamento normativo le attribuzioni
costituzionali della Regione Sardegna ed in particolare interferisce
con la competenza legislativa esclusiva nella materia «ordinamento
degli enti locali» e «finanza locale», di cui all'art. 3, comma 1,
lettera b), dello Statuto di autonomia e con la competenza
legislativa concorrente nella materia «coordinamento della finanza
pubblica e del sistema tributario», di cui all'art. 117, comma 3,
Cost.
2.1. - Per comprendere la lesione delle attribuzioni
costituzionali della ricorrente e' opportuno riepilogare la singolare
vicenda normativa in cui si colloca l'atto impugnato. Il d.m. 30
dicembre 2011, come si e' gia' visto, e' stato adottato in pretesa
attuazione della clausola contenuta nell'art. 2, comma 6, secondo
periodo, del d.lgs. n. 23 del 2011, recante «Disposizioni in materia
di federalismo fiscale municipale». Nel comma ora menzionato si
dispone che «a decorrere dall'anno 2012 l'addizionale all'accisa
sull'energia elettrica di cui all'articolo 6, comma 1, lettere a) e
b), del decreto-legge 28 novembre 1988, n. 511, convertito, con
modificazioni, dalla legge 27 gennaio 1989, n. 20, cessa di essere
applicata nelle regioni a statuto ordinario ed e' corrispondentemente
aumentata, nei predetti territori, l'accisa erariale in modo tale da
assicurare la neutralita' finanziaria del presente provvedimento ai
fini del rispetto dei saldi di finanza pubblica. Con decreto del
Ministro dell'economia e delle finanze da emanarsi entro il 31
dicembre 2011 sono stabilite le modalita' attuative del presente
comma».
2.2. - Il d.lgs. n. 23 del 2011 e' stato emanato (lo si legge nel
preambolo) «vista la legge 5 maggio 2009, n. 42, recante "Delega al
Governo in materia di federalismo fiscale, in attuazione
dell'articolo 119 della Costituzione" e, in particolare, gli articoli
2, comma 2, 11, 12, 13, 21 e 26». La delega legislativa cosi'
conferita, pero', concerneva, nella larga maggioranza delle proprie
previsioni, il regime tributario e di finanza pubblica delle sole
Regioni a Statuto ordinario. Tanto si desume dall'art. 1, comma 2,
della legge n. 42 del 2009, che dispone che «alle regioni a statuto
speciale ed alle province autonome di Trento e di Bolzano si
applicano, in conformita' con gli statuti, esclusivamente le
disposizioni di cui agli articoli 15, 22 e 27».
Le disposizioni applicabili alle Regioni a Statuto speciale,
indicate dalle norme ora riportate, pero', non hanno ad oggetto il
regime fiscale dei prodotti energetici, in quanto recano particolari
deleghe legislative in materia di «finanziamento delle citta'
metropolitane» (art. 15), «perequazione infrastrutturale» (art. 22) e
per il conseguimento degli «Obiettivi di perequazione e di
solidarieta' per le Regioni a statuto speciale e per le Province
autonome di Trento e di Bolzano» (questa la rubrica del capo IX della
legge n. 42 del 2009, composto di un unico articolo, per l'appunto il
27). In alcuna parte dei citt. artt. 15, 22 e 27 della legge n. 42
del 2009, invece, si fa menzione delle entrate tributarie dei comuni
o, in particolare, delle accise sui prodotti legati al mercato
dell'energia e dell'elettricita'.
2.3. - L'atto censurato, dunque, si inserisce nella complessa
vicenda dell'attuazione del federalismo fiscale per i comuni facenti
parte delle (sole) Regioni a Statuto ordinario. E' per quegli enti
che il legislatore delegato ha previsto, nel contesto della riforma
complessiva della finanza pubblica e della fiscalita' locale,
l'esclusione dell'addizionale sull'accisa elettrica dalle entrate
comunali e il riequilibrio del gettito attraverso l'aumento
dell'uccisa erariale. Anzi, occorre precisare che il cit. art 2,
comma 6, secondo periodo, del d.lgs. n. 23 del 2011 specifica
espressamente che il regolamento attuativo deve assicurare la
neutralita' finanziaria del provvedimento, nel senso che il cambio
dell'imposizione deve necessariamente risolversi in un'operazione a
«somma zero» per il contribuente.
2.4. - Il descritto sconfinamento del decreto impugnato
dall'ambito materiale/territoriale definito dalla legge n. 42 del
2009 e dal d.lgs. n. 23 del 2011 e' stato paradossalmente appurato -
seppure indirettamente - dalla stessa Amministrazione statale.
Il Ministero dell'economia, Dipartimento delle Finanze, Direzione
Federalismo Fiscale, in data 3 gennaio 2012 ha diramato la Circolare
n. 1/DF, prot. n. 112/2012, avente ad oggetto «Modifica
nell'applicazione delle addizionali comunale e provinciale all'accisa
sull'energia elettrica prevista dal d.lgs. 14 marzo 2011, n. 23 e dal
d.lgs. 6 maggio 2011, n. 68 [...]».
Il Ministero dell'economia e delle finanze (si noti: la stessa
Amministrazione da cui proviene il decreto impugnato) nel rispondere
ad «alcune richieste di chiarimento pervenute in riferimento
all'applicazione delle addizionali comunali e provinciali sull'accisa
sull'energia elettrica di cui all'art. 6 del d.l. n. 511 del 1988 e
alle modifiche intervenute con il d.lgs. n. 23 del 2011, ha ritenuto
doveroso «innanzitutto, soffermarsi sul fatto che le disposizioni
concernenti il federalismo municipale e provinciale relative
all'addizionale all'accisa sull'energia elettrica trovano
applicazione unicamente nei comuni e nelle province delle regioni a
Statuto ordinario».
In particolare, per quanto concerne l'addizionale comunale
all'accisa sull'energia elettrica, il Ministero chiarisce che «Per
quanto riguarda i comuni delle regioni a Statuto ordinario, il gia'
richiamato art. 2, comma 6, del d.lgs. n. 23 del 2011, stabilisce
che, a decorrere dall'anno 2012, l'addizionale comunale cessa di
essere applicata nelle regioni a Statuto ordinario ed e'
corrispondentemente aumentata, nei predetti territori, l'accisa
erariale in modo tale da assicurare la neutralita' finanziaria del
citato provvedimento ai fini del rispetto dei saldi di finanza
pubblica. Per i comuni delle restanti regioni occorre, invece, avere
riguardo al disposto dei commi 2 e 3 dell'art. 14 del d.lgs. n. 23
del 2011. Il comma 2, appena citato prevede che nei confronti delle
regioni a Statuto speciale il citato decreto "si applica nel rispetto
dei rispettivi statuti e in conformita' con le procedure previste
dall'articolo 27 della citata legge n. 42 del 2009 ... sono stabilite
la decorrenza e le modalita' di applicazione delle disposizioni di
cui all'articolo 2 nei confronti dei comuni ubicati nelle regioni a
statuto speciale ..."» (p. 2).
Come si vede, lo stesso Ministero aveva ben chiaro quale fosse
l'ambito di applicazione territoriale della manovra fiscale
sull'accisa applicata sull'energia elettrica e come essa non potesse
certamente riguardare le Regioni a Statuto speciale.
Se l'eliminazione dell'accisa comunale e' stata correttamente
limitata alle sole Regioni a Statuto ordinario, pero', l'aumento
dell'accisa erariale non e' stato analogamente limitato, ma - anzi -
e' stato espressamente esteso alle Regioni a Statuto speciale,
nonostante che detto aumento avesse il proprio fondamento nelle
stesse disposizioni di legge e avesse come finalita' il mantenimento
di un livello di gettito fiscale identico al passato, senza aggravio
per i contribuenti.
Che sia cosi' lo dimostra (qualora non bastasse l'espressa
formulazione del decreto ministeriale impugnato) la gia' citata
Circolare n. 1/DF, in cui il Ministero ha inteso «precisare che, per
quanto attiene all'aumento dell'aliquota dell'accisa sull'energia
elettrica prevista dall'art. 2, comma 6, del d.lgs. n. 23 del 2011
(finalizzata a compensare la disapplicazione, nelle sole regioni a
Statuto ordinario, dell'addizionale comunale al medesimo tributo),
nel decreto del 30 dicembre 2011, adottato ai sensi dell'art. 2,
comma 6, del d.lgs. n. 23 del 2011, si e' ritenuto di dover procedere
ad un incremento uniforme dell'aliquota di accisa sull'energia
elettrica impiegata nelle abitazioni per l'intero territorio
nazionale» (p. 3 sg.).
2.5. - Il Ministero, come risulta dal testo dell'atto impugnato,
sopra riportato, ha ritenuto di non poter esimersi dall'applicare
uniformemente la maggiorazione dell'accisa erariale, senza
diversificare la tassazione dell'energia elettrica «in relazione al
luogo geografico in cui ne avviene il consumo», in ragione della
direttiva 2003/96/CE del 27 ottobre 2003. In particolare, ad avviso
dell'Amministrazione statale, «non risulterebbe coerente con il
diritto comunitario la determinazione di una aliquota di accisa
sull'energia elettrica impiegata, per il predetto uso, nelle Regioni
a statuto ordinario differente dall'aliquota applicata alla medesima
energia elettrica impiegata nelle Regioni a statuto speciale».
Tale assunto, su cui si fonda il decreto censurato, e' errato ed
illegittimo.
E' evidente che, per il diritto comunitario, e' del tutto
irrilevante l'identita' del soggetto pubblico percettore
dell'imposta. Cio' che la direttiva 2003/96/CE vuole, infatti, e'
semplicemente che i livelli di imposizione siano uniformi su tutto il
territorio della UE, ma nulla dice (ne' lo potrebbe) sul modo in cui,
entro i singoli Stati membri, le corrispondenti entrate debbono
essere ripartite. Basta considerare, a tal proposito, che la
Direttiva 2003/96/CE si fonda sul principio per cui «l'assenza di
disposizioni comunitarie che assoggettino a tassazione minima
l'elettricita' e i prodotti energetici diversi dagli oli minerali
puo' essere pregiudizievole al buon funzionamento del mercato
interno» (considerando n. 2) e, pertanto, muove dal presupposto che
«Il buon funzionamento del mercato interno e il conseguimento degli
obiettivi di altre politiche comunitarie richiedono che siano fissati
nella Comunita' livelli minimi di tassazione per la maggior parte dei
prodotti energetici, compresi l'elettricita', il gas naturale e il
carbone» (considerando n. 3). Tali principi trovano immediata
traduzione normativa nell'art. 4 della direttiva, in cui si dispone
che «1. I livelli di tassazione applicati dagli Stati membri ai
prodotti energetici e all'elettricita' [...] non possono essere
inferiori ai livelli minimi di tassazione stabiliti nella presente
direttiva.
2. Ai fini della presente direttiva si intende per "livello di
tassazione" l'onere fiscale complessivo derivante dal cumulo di tutte
le imposte indirette (eccetto l'IVA), calcolate direttamente o
indirettamente sulla quantita' di prodotti energetici e di
elettricita', all'atto dell'immissione in consumo».
Nulla, dunque, prescrive la direttiva citata quanto alla
distribuzione interna delle entrate derivanti dall'imposizione
disciplinata in sede comunitaria. Al contrario, e' proprio il
legislatore comunitario che ha richiesto, al fine della
determinazione del «livello di tassazione», la sommatoria di tutte le
imposte indirette (con l'eccezione esplicita dell'IVA). Tanto indica
inequivocabilmente che al raggiungimento di quel livello possono ben
contribuire differenti soggetti pubblici titolari di concorrente
potesta' impositiva (come succede nel caso di specie, in cui
all'accisa erariale si somma l'addizionale comunale). Palese,
pertanto, e' l'errore nel quale lo Stato e' incappato adottando
l'atto di cui in epigrafe, errore che ne vizia in radice il contenuto
dispositivo.
2.6. - In conclusione sul punto, dunque, si puo' ben affermare
che il decreto impugnato, poiche' ha prodotto i propri effetti anche
sul sistema fiscale delle Regioni a Statuto speciale (e in
particolare sulla finanza dei comuni, percettori dell'addizionale
sull'accisa) in violazione degli artt. 1, comma 2, 2, comma 2, 11,
12, 13, 21 e 26 della legge n. 42 del 2009, in riferimento all'art.
2, comma 6, del d.lgs. n. 23 del 2011, viola gli artt. 3, 7 e 8 dello
Statuto della Regione Sardegna e 117 e 119 Cost., in quanto detta
disposizioni sulle accise applicabili nelle Regioni a Statuto
speciale (e dunque anche nei confronti della Regione Sardegna)
nonostante la clausola di salvaguardia recata dalla medesima legge n.
42 del 2009 e, pertanto, comprime senza un valido fondamento
normativo la competenza legislativa esclusiva della ricorrente nella
materia «ordinamento degli enti locali» di cui all'art. 3, comma 1,
lettera b), dello Statuto di autonomia, e la sua competenza
legislativa concorrente nella materia «coordinamento della finanza
pubblica e del sistema tributario», di cui all'art. 117, comma 3,
Cost.
Dato che, come si e' visto, l'atto impugnato incide, seppure
indirettamente, sulle entrate tributarie degli enti locali,
egualmente lesa e' la competenza legislativa esclusiva della Regione
Sardegna nella materia «finanza locale». Essa e' di sicura spettanza
regionale, in ragione degli artt. 3, comma 1, lettera b) («la Regione
ha potesta' legislativa nelle seguenti materie: [...] b) ordinamento
degli enti locali e delle relative circoscrizioni)» e 7 («La Regione
ha una propria finanza, coordinata con quella dello Stato, in armonia
con i principi della solidarieta' nazionale [...]») dello Statuto
speciale. Anche codesta Ecc.ma Corte costituzionale, peraltro, ha
ribadito che la competenza della Regione Sardegna in materia di
finanza locale e' esclusiva e come tale deve essere tutelata. Come si
legge nella sent. n. 275 del 2007, infatti, la «materia della finanza
locale, [...] per la Regione sarda, e' devoluta alla competenza
legislativa esclusiva della Regione in forza dell'art. 3, lettera b),
del relativo statuto speciale» (ma v. anche la sent. n. 102 del 2008
circa la specifica autonomia che lo Statuto attribuisce alla Regione
Sardegna nella materia dell'imposizione fiscale e, seppure in maniera
meno esplicita, la sent. n. 229 del 2011).
Inoltre il decreto ministeriale impugnato e' viziato anche per
difetto di istruttoria, difetto di motivazione ed eccesso di potere
per sviamento e falsa applicazione della Direttiva 2003/96/CE, e, di
conseguenza, e' violativo degli artt. 3, 4, 5, 7 e 8 dello Statuto
speciale e 117 (con particolare, ancorche' non esclusivo, riferimento
al comma 1) e 119 della Costituzione, nella parte in cui - come si e'
gia' detto - assume a ragione giustificatrice dell'intervento statale
l'assunto che «non risulta possibile, ai sensi dei principi giuridici
posti a fondamento della predetta direttiva del Consiglio 2003/96/CE,
applicare aliquote di accisa sull'energia elettrica impiegata per
qualsiasi applicazione nelle abitazioni, diversificate in relazione
al luogo geografico in cui ne avviene il consumo e che pertanto non
risulterebbe coerente con il diritto comunitario la determinazione di
una aliquota di accisa sull'energia elettrica impiegata, per il
predetto uso, nelle Regioni a statuto ordinario differente
dall'aliquota applicata alla medesima energia elettrica impiegata
nelle Regioni a statuto speciale».
Non avendo tenuto in debito conto il fatto che, a fronte delle
disposizioni della Direttiva 2003/96/CE e delle misure a tutela della
concorrenza e del mercato comune europeo in essa previste, risulta
essere assolutamente irrilevante l'individuazione dell'Ente pubblico
percettore dell'imposta, il cui gettito puo' ben essere ripartito tra
i diversi livelli istituzionali, pur rimanendo l'imposizione conforme
ai parametri della Direttiva 2003/96/CE, l'atto impugnato viola
l'art. 117, comma 1, Cost., e ha illegittimamente pregiudicato
l'autonomia finanziaria della Regione Sardegna, tutelata dall'art. 7
dello Statuto, nonche' le sue competenze legislative (in particolare,
ancora una volta, la competenza esclusiva nelle materie «ordinamento
degli enti locali» e «finanza locale», di cui agli artt. 3, comma 1,
lettera b), dello Statuto, e la competenza concorrente nella materia
«coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario». E'
altresi' violata la competenza della Regione Sardegna a partecipare
all'attuazione, nelle materie di sua competenza, delle decisioni
dirette alla formazione degli atti normativi comunitari, attribuita
dall'art. 117, comma 5, Cost. Questo perche' lo Stato, al fine di
dare (pretesa) attuazione al principio dell'uniforme tassazione dei
prodotti energetici nel mercato comune europeo, ha invaso le
competenze legislative della ricorrente, impedendo alla Regione di
esercitare le sue attribuzioni nell'attuazione del diritto
comunitario.
3. - In via gradata, violazione del principio di ragionevolezza
di cui all'art. 3 Cost., violazione degli artt. 3, 7 e 8 dello
Statuto speciale per la Sardegna (legge cost. n. 3 del 1948),
violazione degli artt. 117 e 119 Cost. e del principio di leale
collaborazione di cui agli artt. 5 e 117 Cost. In via gradata,
nell'ipotesi che si ritenesse insussistente il vizio rilevato al
punto precedente, il decreto censurato violerebbe il principio di
ragionevolezza di cui all'art. 3 Cost. e, per l'effetto, violerebbe
ancora gli artt. 3, 7 e 8 dello Statuto della Regione Sardegna e 117
e 119 Cost., nonche' il principio di leale collaborazione di cui agli
artt. 5 e 117 Cost., nella misura in cui attua da subito un regime
meno favorevole per i cittadini delle Regioni a Statuto speciale,
producendo effetti notevoli (seppure indiretti) sulla finanza
pubblica regionale e locale, rinviando l'attuazione di misure
compensative a futuri adempimenti, che risultano incerti nell'an, nel
quantum e nel quomodo.
In questo modo, dunque, risulta pregiudicata l'autonomia
finanziaria della Regione Sardegna, tutelata dalle disposizioni
statutarie e costituzionali sopra richiamate, nonche' la sua
competenza legislativa esclusiva nelle materie «ordinamento degli
enti locali» e «finanza locale» (spettante alla ricorrente per le
ragioni gia' viste al paragrafo precedente) e la sua competenza
legislativa concorrente nella materia «coordinamento della finanza
pubblica e del sistema tributario» (art. 117, comma 3, Cost.).
inoltre disatteso il principio di leale collaborazione, nella misura
in cui risulta applicato da subito un regime sfavorevole per la
Regione Sardegna e per i suoi cittadini, mentre e' rinviata ad un
momento futuro e indeterminato l'adozione di misure compensative.
3.1. - Ancora in via gradata, l'atto impugnato viola, per un
ulteriore profilo, il principio di ragionevolezza di cui all'art. 3
Cost. e, per l'effetto, viola ancora gli artt. 3, 7 e 8 dello Statuto
della Regione Sardegna e 117 e 119 Cost., nonche' il principio di
leale collaborazione di cui agli artt. 5 e 117 Cost.
Tanto perche', nonostante l'art. 2, comma 6, del d.lgs. n. 23 del
2011 abbia autorizzato il Ministro dell'economia e delle finanze a
«stabilire le modalita' attuative» della revisione dell'accisa
dell'energia elettrica, l'atto impugnato si limita ad indicare la
nuova aliquota per l'accisa erariale, tacendo quanto alle modalita'
attuative della disposizione di legge, nonostante vi fossero
indubitabili e oggettive esigenze di coordinamento con la disciplina
fiscale vigente nelle Regioni a Statuto speciale.
In questo modo lo Stato ha ulteriormente pregiudicato l'autonomia
finanziaria della ricorrente e ha violato le attribuzioni
costituzionali regionali, indebitamente interferendo nell'esercizio
della competenza legislativa esclusiva nelle materie «ordinamento
degli enti locali» e «finanza locale», nonche' nella competenza
legislativa concorrente nella materia «coordinamento della finanza
pubblica e del sistema tributario». Ha, inoltre, gravemente disatteso
il principio di leale collaborazione di cui agli artt. 5 e 117 Cost.,
proprio perche' si e' limitato, con l'atto impugnato, a individuare
la nuova aliquota dell'accisa sull'energia elettrica, salvaguardando
il proprio interesse a massimizzare il gettito fiscale, senza tenere
in alcun conto le esigenze di coordinamento con la finanza pubblica e
con il sistema tributario delle Regioni a Statuto speciale.
4. - Violazione dell'art. 117, comma 6, Cost. In ogni caso,
l'atto impugnato viola l'art. 117, comma 6, Cost., in quanto lo Stato
ha adottato un atto di natura regolamentare in una materia di
competenza legislativa concorrente, qual e' quella del «coordinamento
della finanza pubblica e del sistema tributario», cosi' usurpando la
potesta' regolamentare regionale (si veda la sentenza di codesta
Ecc.ma Corte costituzionale n. 325 del 2010, in cui si afferma che la
materia del coordinamento della finanza pubblica appartiene al novero
delle materie «di competenza legislativa concorrente, e non a materie
di competenza legislativa esclusiva statale, per le quali soltanto
l'art. 117, sesto comma, Cost. attribuisce allo Stato la potesta'
regolamentare».
Il decreto ministeriale, e' bene precisare, ha senz'altro natura
regolamentare, essendo stato emanato, lo si e' gia' detto, in ragione
dell'art. 2, comma 6, del d.lgs. n. 23 del 2011, che ha demandato al
Ministro dell'economia e delle finanze non solamente la fissazione
dell'aliquota dell'accisa erariale, ma la determinazione delle
«modalita' attuative» del predetto art. 2, comma 6, del d.lgs. n. 23
del 2011.
5. - Violazione, per ulteriori profili, del principio di leale
collaborazione e dell'art. 117 Cost. In ogni caso, quand'anche si
ritenessero sussistenti le ragioni giustificatrici dell'attrazione in
sussidiarieta' della competenza ad adottare una normativa di rango
regolamentare, il decreto ministeriale impugnato violerebbe il
principio di leale collaborazione di cui agli artt. 5 e 117 Cost. e
lederebbe la competenza legislativa esclusiva della Regione nelle
materie «ordinamento degli enti locali» e «finanza locale» (art. 3,
comma 1, lettera b), dello Statuto) e la competenza legislativa
concorrente nella materia «coordinamento della finanza pubblica e del
sistema tributario» (art. 117, comma 3, Cost.). Tanto perche' lo
Stato, con l'atto impugnato, ha regolato nel dettaglio le fonti di
entrata dei Comuni delle Regioni a Statuto speciale senza aver
raggiunto ne' promosso l'intesa con tali Regioni (e quindi con la
Regione Sardegna).
E' principio saldissimo nella giurisprudenza di codesta Ecc.ma
Corte costituzionale (si veda, tra le piu' recenti, la sent. n. 79
del 2011), che «nel rapporto tra legislazione statale e legislazione
regionale, [...] quest'ultima possa venire spogliata della propria
capacita' di disciplinare la funzione amministrativa attratta in
sussidiarieta', a condizione che cio' si accompagni alla previsione
di un'intesa in sede di esercizio della funzione, con cui poter
recuperare un'adeguata autonomia, che l'ordinamento riserva non gia'
al sistema regionale complessivamente inteso, quanto piuttosto alla
specifica Regione che sia stata privata di un proprio potere
(sentenze n. 383 e n. 62 del 2005, n. 6 del 2004 e n. 303 del 2003)».
6. - Violazione, per un ulteriore profilo, degli artt. 1, comma
2, 2, comma 2, 11, 12, 13, 21 e 26 della legge n. 42 del 2009, in
riferimento all'art. 2, comma 6, del d.lgs. n. 23 del 2011, e, per
l'effetto, violazione degli artt. 3, 7 e 8 dello Statuto speciale per
la Sardegna (legge cost. n. 3 del 1948) 116, 117 (anche in
riferimento alla direttiva 2003/96/CE) e 119 Cost. I profili di
lesione delle attribuzioni costituzionali della Regione Sardegna si
moltiplicano se solo si considera che il decreto ministeriale
impugnato determina l'effetto di una doppia imposizione fiscale. I
contribuenti residenti nelle Regioni a Statuto speciale sono infatti
sottoposti sia all'aumento dell'accisa erariale che all'addizionale
comunale gia' vigente.
Che tale sia l'effetto del decreto ministeriale impugnato si
evince inequivocabilmente dalle disposizioni di legge che segnano la
particolare vicenda normativa che si e' gia' descritta: da una parte,
infatti, l'art. 2, comma 6, del d.lgs. n. 23 del 2011, nel rispetto
nei limiti territoriali fissati dalla legge n. 42 del 2009, ha
eliminato l'addizionale all'accisa sull'energia elettrica per i soli
comuni delle Regioni a Statuto ordinario; dall'altra, il d.m. 30
dicembre 2012 ha esteso a tutto il territorio nazionale l'aumento
dell'accisa erariale (pretesamente corrispondente all'eliminazione
dell'addizionale comunale).
Qualunque dubbio in merito, comunque, e' stato fugato dalla
menzionata Circolare n. 1/DF del Ministero dell'economia e delle
finanze, ove si e' chiarito che «le disposizioni concernenti il
federalismo municipale e provinciale relative all'addizionale
all'accisa sull'energia elettrica» recate dal d.lgs. n. 23 del 2011
«trovano applicazione unicamente nei comuni e nelle province delle
regioni a Statuto ordinario» (p. 2), mentre «per quanto attiene
all'aumento dell'aliquota dell'accisa sull'energia elettrica prevista
dall'art. 2, comma 6, del d.lgs. n. 23 del 2011 (finalizzata a
compensare la disapplicazione, nelle sole regioni a Statuto
ordinario, dell'addizionale comunale al medesimo tributo), nel
decreto del 30 dicembre 2011, adottato ai sensi dell'art. 2, comma 6,
del d.lgs. n. 23 del 2011, si e' ritenuto di dover procedere ad un
incremento uniforme dell'aliquota di accisa sull'energia elettrica
impiegata nelle abitazioni per l'intero territorio nazionale» (p. 3
sg.).
Non basta. L'Enel, principale fornitore di energia elettrica nel
territorio nazionale, ha pubblicato sul proprio sito internet
(http://www.enel.it/itIT/doc/clienti/enel_servizio_elettrico/Imposte.
pdf) un chiaro prospetto informativo sulle imposte gravanti sul
consumo di energia elettrica per l'anno 2012. Questo prospetto e'
composto di due tabelle. La prima relativa alle Regioni a Statuto
ordinario, non indica alcuna aliquota per l'addizionale comunale e
individua, alla voce «totale imposte», il moltiplicatore «0,02270»,
determinato proprio, come si e' visto, dal decreto ministeriale
impugnato. La seconda tabella, valida per le Regioni a Statuto
speciale, indica sia l'aliquota dell'addizionale comunale (pari allo
0,01859 in via ordinaria e allo 0,02040 per le c.d. «seconde case»),
sia l'accisa erariale nella aliquota rideterminata dal decreto
ministeriale impugnato (0,02270). Il ricarico d'imposta totale per i
contribuenti delle Regioni a Statuto speciale risulta, ovviamente,
ben maggiore rispetto a quello vigente per i contribuenti residenti
nelle Regioni a Statuto ordinario.
Non basta ancora. Che il decreto ministeriale impugnato abbia
determinato l'effetto di doppia imposizione a carico dei contribuenti
residenti nelle Regioni a Statuto speciale e' testimoniato anche
dagli atti che alcune Autonomie speciali hanno inteso adottare per
far fronte a questa circostanza. Ci si riferisce, in particolare,
alla delibera della Giunta provinciale di Trento 20 gennaio 2012, n.
2, avente ad oggetto «Sospensione degli acconti relativi all'anno
2012 delle addizionali provinciali e comunali all'uccisa sull'energia
elettrica».
Nella parte motiva di tale provvedimento si afferma che il
decreto ministeriale impugnato (come pure il decreto ministeriale
adottato in pari data e riferito, invece, all'addizionale provinciale
sull'energia elettrica), «se da un lato non modificano l'onere
tributario complessivo gravante sulle imprese e sui cittadini delle
regioni a statuto ordinario, che a fronte dell'aumento dell'accisa
erariale non verseranno piu' le addizionali provinciali e comunali,
determinano invece dall'altro lato una sperequazione per i soggetti
passivi delle regioni a statuto speciale e delle province autonome, i
quali sono tenuti a pagare sia l'accisa erariale maggiorata che le
addizionali provinciali e comunali che continuano a trovare regolare
applicazione». Data questa premessa, la Giunta provinciale di Trento
ha ritenuto «del tutto evidente che una situazione del genere
determinerebbe una ingiustificata disparita' di trattamento tra
cittadini ed imprese operanti nei territori ad autonomia speciale
rispetto al resto d'Italia, in ordine alla tassazione complessiva sul
consumo di energia elettrica».
Per evitare la doppia imposizione ai cittadini residenti nel
proprio territorio, la Giunta provinciale di Trento «ha presentato un
disegno di legge con cui [...] si prevede a decorrere dall'anno
d'imposta 2012 la riduzione a zero dell'aliquota dell'addizionale
provinciale e comunale all'accisa sull'energia elettrica». Nelle more
dell'approvazione della legge, pero', la Giunta Provinciale ha dovuto
comunque agire in via d'urgenza per neutralizzare gli effetti della
doppia imposizione. Per questo la delibera in commento ha disposto
«di sospendere, nelle more dell'iter di approvazione del medesimo ad
opera del Consiglio provinciale, l'obbligo del versamento degli
acconti relativi all'anno 2012 delle citate addizionali provinciali e
comunali da parte dei soggetti passivi del territorio».
Va da se che un'opzione del genere non puo' ritenersi obbligata
per le Regioni ad autonomia speciale e che la via maestra per
rimediare ai gravi effetti prodotti dal decreto ministeriale
censurato e' il suo annullamento.
Quanto sin qui dedotto, peraltro, dimostra ulteriormente che lo
Stato, in termini sostanziali, ha surrettiziamente introdotto,
attraverso un decreto ministeriale, una nuova forma di imposizione
fiscale sul consumo di energia elettrica, a carico esclusivo dei
residenti nelle Regioni a Statuto speciale, imposizione introdotta -
oltretutto - senza alcuna intesa e senza alcuna forma di
collaborazione da parte delle Regioni a Statuto speciale.
6.1. - La vicenda da ultimo ricordata descrive in maniera
esemplare gli elementi essenziali della questione e come l'atto
impugnato abbia violato le attribuzioni costituzionali della
ricorrente.
Lo Stato, infatti, ha espressamente oltrepassato l'ambito
d'applicazione della disciplina (dettata in attuazione della legge n.
42 del 2009) dell'art. 2, comma 6, del d.lgs. n. 23 del 2011,
disponendo un aumento dell'accisa erariale anche nelle Regioni a
Statuto speciale, nonostante che il decreto legislativo ora
menzionato avesse esplicitamente previsto una manovra «a somma zero»
sulla tassazione dell'energia elettrica. I contribuenti residenti
nelle Regioni ad autonomia speciale, percio', si trovano sottoposti
ad una doppia imposizione, derivante dall'applicazione
dell'addizionale comunale e dal contestuale aumento dell'accisa
erariale.
6.2. - Tutto cio' premesso e considerato, appare di immediata
evidenza che il decreto ministeriale impugnato viola il principio di
eguaglianza di cui all'art. 3 Cost. e, per l'effetto, viola gli arti.
3, 7 e 8 dello Statuto della Regione Sardegna e 116, 117 e 119 Cost.,
nella misura in cui la doppia imposizione a fronte del medesimo
presupposto d'imposta erode la capacita' fiscale dei cittadini della
Regione Sardegna, per cio' solo ledendo l'autonomia finanziaria della
medesima Regione. Gli stessi parametri sono violati perche' il
decreto ministeriale impugnato grava la capacita' fiscale dei
cittadini della Sardegna di un ulteriore onere a favore dell'erario,
con cio' violando il principio di maggiore autonomia delle Regioni a
Statuto speciale (art. 116 Cost.) e introducendo un meccanismo di
prelievo contrario al principio di perequazione di cui all'art. 119
Cost.
Non basta. Il decreto ministeriale impugnato lede l'autonomia
finanziaria della Regione Sardegna, tutelata dagli artt. 3, 7 e 8
dello Statuto speciale e 117 e 119 Cost., nella misura in cui,
introducendo surrettiziamente un'imposta che grava solamente sui
cittadini residenti nelle Regioni a Statuto speciale (dunque per i
residenti nella Regione Sardegna) detta una disciplina di dettaglio
nella materia «finanza locale», individuando base imponibile e
aliquota dell'accisa, cosi' ledendo, per un ulteriore profilo,
l'autonomia finanziaria della Regione Sardegna e la sua competenza
nelle materie «ordinamento degli enti locali», «finanza locale» e
«coordinamento della finanza pubblica e ordinamento tributario».
Infine, il decreto ministeriale impugnato viola l'art. 117, comma
1, Cost., in riferimento alla direttiva 2003/96/CE, anche in
combinato disposto con il principio di ragionevolezza di cui all'art.
3 Cost., nella misura in cui, nella pretesa attuazione del principio
comunitario di uniforme imposizione fiscale sui prodotti energetici e
sull'energia elettrica, produce l'effetto contrario, introducendo
surrettiziamente una diversa imposizione fiscale in danno dei
cittadini residenti nelle Regioni a Statuto speciale (dunque anche
nella Regione Sardegna). In questo modo lo Stato ha pregiudicato
l'autonomia finanziaria della Regione Sardegna di cui agli artt. 7 e
8 dello Statuto di autonomia, comprimendo senza un valido fondamento
normativo costituzionale o comunitario la competenza legislativa
della Regione Sardegna nelle materie «ordinamento degli enti locali»,
«finanza locale» e «coordinamento della finanza pubblica e del
sistema tributario».
6.3. - Infine, il d.m. 30 dicembre 2012, producendo il descritto
effetto di doppia imposizione in danno dei contribuenti residenti
nelle Regioni a Statuto speciale (dunque anche nella Regione
Sardegna), viola l'art. 119 Cost. per almeno due ulteriori profili.
In primo luogo, per quanto concerne il profilo sostanziale della
questione, il maggior carico impositivo che grava sui contribuenti
che risiedono nella Regione Sardegna si pone in netta antitesi con il
principio di perequazione e di solidarieta' fiscale di cui all'art.
119 Cost.
In secondo luogo, per quanto concerne il profilo procedimentale
della questione, la maggiore imposizione in danno dei contribuenti
residenti nei territori delle autonomie speciali e' intervenuta in
violazione della riserva di legge di cui all'art. 119, comma 2, che
assegna - appunto - esclusivamente alla legge l'intervento
perequativo. Tanto senza che - per soprammercato - si sia prevista
alcuna forma di intesa con le Regioni a Statuto speciale.
Istanza di sospensione cautelare
Ai sensi dell'art. 40 della legge n. 87 del 1953 e dell'art. 26
delle Norme Integrative per i giudizi davanti alla Corte
costituzionale, la Regione Autonoma della Sardegna formula istanza di
sospensione cautelare del decreto ministeriale impugnato.
Quanto al fumus, si rimanda ai motivi che sorreggono l'intera
impugnazione. In particolare, pero', si deve osservare che la
fondatezza del ricorso emerge gia' ad un esame sommario della
controversia, in ragione del fatto che il decreto impugnato intende
applicarsi alle Regioni a Statuto speciale nonostante che esso trovi
(pretesamente) il proprio fondamento in disposizioni di legge che
espressamente ne limitano l'attuazione alle sole Regioni ordinarie.
Quanto al periculum, il decreto impugnato in ragione
dell'impossibilita' concreta per i contribuenti di ottenere in futuro
i rimborsi per le accise gia' versate, provochera' danni gravi e
irreparabili ai cittadini residenti nella Regione Sardegna e, per
tale inevitabile effetto, un'intollerabile e irreparabile lesione
all'autonomia finanziaria della Regione Sardegna e alle competenze e
alle funzioni pubbliche ad essa attribuite dallo Statuto, dalla
Costituzione, dalla legge.
Nel caso di specie, a ben vedere, si viene a creare un effetto
analogo a quello dei c.d. «decreti-catenaccio», la cui eventuale
perdita di effetti si determina solo sul piano giuridico, ma non
riesce a verificarsi sul piano fattuale. Peraltro deve essere
sottolineato, a questo proposito, che l'art. 35, comma 4, del d.l. n.
1 del 2012 prevede che «In relazione alle maggiori entrate rivenienti
nei territori delle autonomie speciali dagli incrementi delle
aliquote dell'accisa sull'energia elettrica disposti dai decreti del
Ministro dell'economia e delle finanze 30 dicembre 2011, concernenti
l'aumento dell'accisa sull'energia elettrica a seguito della
cessazione dell'applicazione dell'addizionale comunale e provinciale
all'accisa sull'energia elettrica, il concorso alla finanza pubblica
delle Regioni a statuto speciale e delle Province autonome di Trento
e Bolzano previsto dall'articolo 28, comma 3, primo periodo del
decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201, convertito con legge 22
dicembre 2011, n. 214, e' incrementato di 235 milioni di euro annui a
decorrere dall'anno 2012. La quota di maggior gettito pari a 6,4
milioni annui a decorrere dal 2012 derivante all'Erario dai decreti
di cui al presente comma resta acquisita al bilancio dello Stato». La
disposizione ora citata, che la Regione Sardegna (per ragioni
analoghe a quelle che si sono fatte valere nel presente ricorso) si
riserva di impugnare nelle forme rituali, dimostra inequivocabilmente
l'impossibilita' di rimediare alla lesione delle proprie attribuzioni
e agli effetti che ne sono derivati.